Uwaga! Czy według prawa dyrektor regionalny, generalny lub minister są organami wyższego rzędu wobec nadleśniczego? Czytajcie dalej!

Pan Konrad Politowicz z Sądu Rejonowego w Opolu podjął się przeprowadzenia dyskursu prawniczego dotyczącego lasu jako elementu dziedzictwa środowiskowego w kontekście praw podmiotowych. Autor porusza między innymi kwestię dotyczącą zasadności uznania nadleśniczego jako organu administracji publicznej, jak i związanego z tym władztwem wydawania decyzji administracyjnych i innych aktów o podobnym charakterze. Podobnie ma się problem uznania dyrektora regionalnego, dyrektora generalnego lub ministra ds. środowiska za organ wyższego rzędu wobec nadleśniczego.

Spór ten dobrze nakreśla odwołanie do dwóch przeciwstawnych stanowisk na gruncie statusu Lasów Państwowych w obrocie prawnym. Z jednej strony Lasy Państwowe dokonują wszelkich czynności wyłącznie w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa, czyli że każda czynność cywilnoprawna tej jednostki organizacyjnej ma być czynnością Skarbu Państwa bądź dokonaną na rachunek Skarbu Państwa.

Z drugiej strony natomiast orzecznictwo wskazywało, iż z art. 50 Ustawy o lasach [1991], że nadleśnictwa gospodarują na gruntach państwowych na własny rachunek, na zasadzie samodzielności finansowej. Sprawują władztwo nad powierzonymi ich zarządowi gruntami. W rozumieniu art. 2 Ustawy o swobodzie działalności gospodarczej [2004] Skarb Państwa, reprezentowany przez odpowiednie jednostki organizacyjne Lasów Państwowych prowadzi zwykłą działalność gospodarczą.

Z powyższych ustaleń jasno wynika, że mimo posiadania możliwości wpływu na osoby trzecie, swoistego imperium, podmioty wchodzące w skład struktury Lasów Państwowych, w tym zwłaszcza nadleśniczy, nie są organami administracji publicznej, gdyż realizują wyłącznie dominium, czyli władztwo nad rzeczą, a nie imperium, czyli prawo władzy do rządzenia.

Argumentami przemawiającymi za tym ma być brak w ramach Lasów Państwowych struktury hierarchicznej, nieprzyznanie podmiotowości prawnej oraz jedynie ogólne określenie kompetencji poszczególnych szczebli organizacyjnych, w tym nadleśniczego, przy jednoczesnym braku jednoznacznego wskazania w ustawie podstaw do wydania decyzji administracyjnej lub aktu prawa miejscowego (wraz ze stosowanym trybem odwoławczym).

To jak jest z tą hierarchią?

Czytając powyższe argumenty, każdy pracownik samofinansujących LP popukał się w głowę na myśl o braku struktury hierarchicznej.

Tu moja mała dygresja. Hierarchia to z greckiego “urząd najwyższego kapłana“, i coś w tym jest w dzisiejszych czasach patrząc po tematach różnych konferencji jakie dzieją się na leśnej scenie politycznej w ubiegłych miesiącach:)

Czy w Lasach Państwowych pracują dobrzy menadżerowie?

A tak serio, autor pisze tak:

“Strukturę organizacyjną Lasów Państwowych i kompetencje jego organów opisuje Ustawa… [1991]. Tworzą ją dyrekcja generalna, dyrekcje regionalne i nadleśnictwa. Niemniej gdy wczytać się w regulacje szczegółowe, już prima facie widać, że rzeczywisty czynnik decyzyjny skupiony jest na każdym poziomie w rękach dyrektorów i odpowiednio nadleśniczych, podczas gdy pozostały aparat stanowi jedynie ich wsparcie [Ochendowski 2005]. Mimo że nadzór nad Lasami Państwowymi sprawuje minister właściwy do spraw środowiska, a w ramach tej organizacji funkcjonują wspomniane wyżej szczeble organizacyjne, nie oznacza to, iż poszczególne te poziomy wiąże ścisła, hierarchiczna podległość służbowa. “

I dalej możemy przeczytać:

“Posiadają one szeroki zakres samodzielności, zamykającej się w powierzonych im funkcjach zarządczych. Ustawodawca przypisał im pewne szczególne zadania i kompetencje, których katalog nie jest zamknięty i może być ad casu dostosowany do zasadniczego celu ich funkcjonowania, jakim jest prawidłowe zarządzanie lasami. Dyrektor Generalny LP wydaje zgodnie z § 6 Statutu LP zarządzenia stanowiące akty prawa wewnętrznego, odnoszące się jako regulacje ogólne do jednostek PGL i dla nich wiążące, ale niemogące stanowić podstawy decyzji wobec obywateli. Dyrektor Regionalny koordynuje oraz nadzoruje działalność nadleśniczych i kierowników jednostek organizacyjnych o zasięgu regionalnym, a także wydaje zarządzenia i decyzje w zakresie swojej właściwości. Natomiast samodzielną gospodarkę leśną w nadleśnictwie, korygowaną jedynie przez organy nadrzędne, w tym głównie za pomocą aktów prawno−organizacyjnych, sprawuje nadleśniczy.”

Musiałem zacytować powyższe fragmenty, aby nie zmienić ich znaczenia, gdyż sam nie jestem prawnikiem. A jak wiemy w języku prawniczym każde słowo jest na wagę złota.

Jak rozumieć powyższe fragmenty?

Ja rozumiem je dosyć prosto, jako nieprawnik. Wynika z nich to, że odpowiedzialność za swoje czyny ponosi “samodzielny” Pan nadleśniczy lub dyrektor regionalny, czy JE Dyrektor Generalny. Czyli brak jest w samofinansujących LP czegoś takiego co nazywa się, ładnie w zarządzaniu, delegowaniem zadań, gdyż inni (np. zastępcy, naczelnicy) stanowią tylko tło całego zarządzania tej organizacji. Powoduje to taką dziwną sytuację, że nadleśniczy lub dyrektor musi podpisywać się pod każdym praktycznie świstkiem papieru, zaczynając od ochrony żuka gnojarka w Szczebrzeszynie, poprzez remont chodnika przed siedzibą jednostki, a kończąc na zmianie zasad sprzedaży drewna.

Kiedy sam pracowałem w jednym z polskich nadleśnictw, byłem odpowiedzialny za przetargi publiczne i inwestycje drogowe. W przetargu startowało 20 firm, każda składała ofertę na drogę z dokładym opisem materiałów, posiadanego parku maszynowego itp. Każda oferta miała około 50 stron, czyli razem wyszło jakieś 1000 stron. W związku z faktem, że przetarg finansowany był ze źródeł zewnętrznych, Pan nadleśniczy, jako samodzielny i odpowiedzialny musiał podpisać się na każdej stronie. Z uśmiechem zaniosłem mu te 1000 stron do podpisu:)

Z tego jednoosobowego kierownictwa w jednostkach samofinansujących LP wynika jeszcze jedna rzecz. Kto ponosi odpowiedzialność?

No oczywiście, że ten co się podpisał! I dlatego też w LP panuje strach przed podpisywaniem jakichkolwiek aktów decyzyjnych. Najlepiej pisać, drukować, a i tak pod tym wszystkim musi się jakiś nadleśniczy czy dyrektor podpisać. Spychologia odpowiedzialności w najprostszym wydaniu.

Jak to jest z tymi drogami leśnymi w Polsce?

Czytaj również: Polskie drogi leśne !

Pan Politowicz pisze tak:

“Zatem to, że Lasy Państwowe wykonują zadania z zakresu administracji publicznej, w żaden sposób nie świadczy o tym, że są organami administracji publicznej. Także wprowadzanie określonych ograniczeń na terenach lasów jedynie poprzez ustawienie tablic, będących przejawem woli podmiotu zarządzającego, ma charakteryzować czynności prawa prywatnego, a nie władztwo administracyjne. Wobec tego nadleśniczy, nie będąc organem administracji, wykonuje tylko kompetencje właścicielskie Skarbu Państwa, a tym samym również udostępnienie dróg do jazdy konnej, jego zakres, cofnięcie pozwolenia, są zależne od jego oceny i decyzji, z których nie może być w żaden sposób rozliczany. Przy ich wydawaniu nadleśniczy kieruje się głównie celami gospodarczymi prowadzonego nadleśnictwa, a ewentualni niezadowoleni mogą poszukiwać ochrony swych praw wyłącznie na drodze postępowania cywilnego.”

Czyli wychodzi z tego zapisu to, że nadleśniczy jest Panem na włościach, którego nikt nie może rozliczyć. No może oprócz wyższych rangą oficjeli LP.

Drogi leśne w Szwecji i w Polsce, porównania i dylematy.

Teoria właścicielska

Dalej Pan Politowicz pisze tak:

“Uznawana za uniwersalną teoria „właścicielska” zarządu przez nadleśniczych obszarami lasów należących do państwa, co ma się rozciągać także na sferę delimitacji dostępu obywateli do lasów, po pierwsze nie zauważa, że zasadniczym kryterium odróżnienia stosunków o charakterze cywilnym od wchodzących w zakres administracji jest równorzędność i określoność stron stosunku prawnego. Gdy sąd ustanawia, choćby wbrew woli właściciela, służebność drogi koniecznej, czyni to na rzecz konkretnej nieruchomości władnącej. Także prawo przechodu dotyczy wskazanych osób. W każdym jednak z tych przypadków bada się uzasadniające je stosunki społeczno−gospodarcze, a także zasady współżycia społecznego. Służebności te mogą, ale nie muszą, być przyznane. Ponadto jako zasadniczy tryb porozumienia stron przewidziana jest tu umowa/porozumienie, podczas gdy rozstrzygnięcie władcze sądu to ostateczność. Tymczasem w przypadku decyzji nadleśniczego krąg jej adresatów jest nieokreślony. Decyzja ma charakter powszechnie obowiązujący na danym terenie. Nie ma tu również mowy o równorzędności stron, gdyż nadleśniczy zdecyduje tak albo inaczej, samemu rozważając przesłanki. Udostępnienie drogi dla rekreacji konnej nie posiada także żadnego bezpośredniego celu gospodarczego. Nie zabezpiecza również pierwszoplanowych potrzeb społecznych, a jedynie potrzeby wyższego 638 Konrad A. Politowicz rzędu, bardziej abstrakcyjne (kulturalne, estetyczne). Wprost stosowalna jest tu jedynie zasada zrównoważonego rozwoju. Wobec braku wskazania w Ustawie… [1991] trybu wnioskowego lub procedury porozumienia na linii jednostka – nadleśniczy sprawa rozstrzygana jest władczo, jed− nostronnie i pozostaje w zakresie szeroko definiowanego uznania. “

Podsumowując

Autor podkreśla, że „własność” Skarbu Państwa jest pewną fikcją prawną, pochodną praw jednostek tworzących państwo, podczas gdy własność prywatna jest prawem podmiotowym sensu stricto.

Jest to w pełni zgodne z ideą prymatu jednostki nad wszelkimi przejawami życia zbiorowego, gdyż to jednostce, w przeciwieństwie do państwa, przysługuje szereg przyrodzonych, pierwotnych uprawnień. Jest to zbieżne z upodmiotowieniem jednostki i narodu jako suwerena, co wiąże się z przypisaniem państwu roli jedynie służebnej, organizacyjnej i wykonawczej.

Bezprawie prawa pierwokupu LP

Pan Politowicz podkreśla, że własność państwowa ma charakter instrumentalny wobec nadrzędnych celów, jakie ma wypełniać państwo wobec swoich obywateli.

W przypadku własności prywatnej sprawa jest prosta, jest to własność samoistna, gdzie prywatny właściciel lasu może go bezterminowo ogrodzić lub ustanowić zakaz wstępu, uniemożliwiając swobodny wstęp na jego teren.

Fikcyjny właściciel lasu w Polsce

Fatality na lasach prywatnych w Polsce

Na koniec Pan Politowicz zwraca uwagę na dochodzenie praw jednostek w starciu z samofinansującymi LP. Pisze on, byłoby to kuriozalne, gdyby obywatele dochodzący dopuszczenia do realizacji swego konstytucyjnego uprawnienia (dostęp do lasu) musieli sądzić się z państwem, które im to prawo zagwarantowało jak równy z równym. Po drugie, autor zauważył, że w procesie cywilnym ciężar dowodu spoczywa na obywatelu, który, gdyby pozwał LP, musiałby wnosić i dowodzić, iż dane uprawnienie mu przysługuje na terenie lasów LP, mimo iż wynika ono z przepisów prawa. Innymi  słowy, nadleśniczy nie musiałby wykazywać, dlaczego nie mógł udostępnić lasu, czy drogi w oczekiwanym przez obywatela zakresie. Autor pisze tak:

“Taki „właścicielski” system koncesjonowania uprawnień obywateli razi także wyłączeniem szeregu instrumentów gwarancyjnych, jakie przysługują stronie w kontakcie z dzierżycielem imperium, który w założeniu jest stroną dominującą na gruncie procedur administracyjnych”

No i na koniec sprawa finansowa, czyli wszelkie koszty w niejednokrotnie długotrwałym procesie cywilnym wykłada powód 🙂 Moim zdaniem, takie zapisy prawa, zniechęcają wielu obywateli, aby pozywać nadleśniczych.

Jaki jest morał z powyższego tekstu. Samodzielność nadleśniczego jest wprost proporcjonalna do długości smyczy dyrektora regionalnego, a tego, do długości smyczy Generała. Jednakże, gdy obywatel śmie pozwać, któregoś z wymienionych Panów (dlaczego nie Pań przeczytacie tutaj Kobiety w polskich lasach; potrzebne albo nie?) to umarł…w butach. 

Źródło: Politowicz K. 2013. Lasy jako element dziedzictwa środowiskowego w kontekście praw podmiotowych. SYLWAN R. 157 (8):630-640, 2013